Veltroni ha presentato lunedì un importante piano di sburocratizzazione del Paese. Certo, in campagna elettorale occorre andare su argomenti di più diretta comunicazione e di più facile presa. Né é certamente il momento per una discussione tematica. Non voglio sminuire l'importanza e la serietà del progetto, ma continuo a chiedermi se il punto di attacco per una Pubblica Amministrazione capace di contribuire efficacemente alla competitività del Paese sia quello della (necessaria) sburocratizzazione o sia quello - meno evocativo per il grande pubblico - di un suo assetto adatto a incidere sui processi reali. Il che implica la sua riorganizzazione per obbiettivi, l'individuazione della filiera che agisce in relazione a quegli obbiettivi, l'attribuzione di responsabilità, su quali agenzie e strutture vengono concentrate le risorse finanziarie e i poteri di coordinamento. Lascio qui il tema, perché non e' di questo che voglio parlare, bensì della promessa, che accompagna il piano di sburocratizzazione, che se il Pd vincerà le elezioni taglierà 5.000 leggi entro il 2008. L'argomento é popolare e di facile presa, ma anche qui mi chiedo se sia nell'eccesso di leggi un punto cruciale del rapporto tra la legiferazione, la competitività del Paese e il disagio dei cittadini e produttori.
A mio giudizio, una società che diventa più complessa ha una legislazione più complessa, addirittura più minuta; poi possiamo discutere se deve essere primaria, secondaria o - usiamo questo termine - terziaria (Authorities), oppure demandata alla autoregolazione dei corpi intermedi; ma il semplice confronto fra il numero delle nostre leggi e quelle francesi o tedesche, ad esempio, non rivela molto perché in Francia o in Germania esiste una legislazione secondaria vastissima che colma tutto il terreno mancante a pareggiare ciò che è normato dalla legislazione primaria e secondaria in Italia. Faccio un esempio qualsiasi: se si vuole dare vita ad una politica di detassazione delle spese per la ricerca scientifica, occorre indicare cosa si intenda per "spese per la ricerca scientifica". Ciò può avvenire non per legge primaria ma con una normativa del Governo; occorre, tuttavia, specificare in ogni caso tutta la casistica rilevante. E' evidente che meno leggi implicano più circolari e che in tal caso non si può impedire di lasciare al Governo di avere discrezionalità sulla normazione di aspetti sostanziali. Oltre alla complessita' della società, la maggiore attenzione che vi é oggi alla tutela del cittadino e del vivere civile richiede più norme. Oggi si tende (giustamente) a regolare anche il modo in cui si produce il formaggio e (giustamente) va poi normata la deroga per le produzioni tipiche. Le norme possono essere scritte meglio, i rimandi possono essere minori, l'approccio in sé può essere più liberale - tutto giusto -, ma non mi sembra che il numero delle leggi sia in sé un elemento importante.
Cosa e' importante allora dal punto di vista della competitività e di un rapporto disteso tra legislatore e cittadini?. Almeno tre cose.
Innanzi tutto, é importante la codifica delle leggi. Questa consente intanto di ragionare per principi e di raggruppare le norme in una logica di sistema, consentendo certamente maggiore orientamento per i destinatari e certezza del diritto. Eliminerebbe non poche leggi. Di questo mi sembra che il progetto sia più che consapevole. Ma, dove e' carente é nella consapevolezza che é un compito complesso e lungo. Altro che 2008; la codificazione é a dir poco un programma di legislatura!. Basta dire che, in nel solo campo tributario, una legge delega per la codificazione (approvata nel 2003) non ha mai avuto avvio e una, più limitata, di riordino della normativa dell'accertamento, é rimasta in discussione nel Parlamento disciolto senza riuscire ad essere approvata.
E' importante, poi, un approccio teso a delegare (per legge) l'autoregolazione ai soggetti privati collettivi (associazioni di categoria, professionisti, aggregazioni territoriali, ecc) quando questi sono in grado di esercitarla, limitando l'intervento legislativo a linee direttive e a incentivi e disincentivi verso comportamenti conformi agli obbiettivi, ma lasciando alle parti il perseguimento di accordi diretti, di modelli di governance, di protezione assicurativa, di definizione dei rapporti e codici interni, degli standard di qualità, ecc.. Ma anche questo e' un compito delicatissimo (e in sè un programma politico), che deve far parte di un approccio pensato per tempo e in profondità; approccio che sappia distinguere quando lo Stato deve trovarsi in posizione cooperativa, o di mediazione, o di semplice sorveglianza, oppure (se necessario) di supplenza. Deve avere dei distinguo molto netti. Faccio un esempio: l'eccesso di soluzioni di governance lasciate all'autonomia degli statuti dell'impresa nuoce alla tutela delle minoranze, alla crescita dell'impresa e alla crescita di nuovi soci e crea uno scalino normativo con le societa' quotate.
Ultimo ma non ultimo, sono importanti il tempo e le modalità della legiferazione. Il che coinvolge le procedure attraverso le quali il Parlamento (che é il titolare del processo legislativo) arriva a varare una normativa su settori di particolare interesse. Spesso e' il ritardo o le lungaggini con cui interviene in campi sensibili a danneggiare le imprese. Qui addirittura tocchiamo temi ciclopici. La semplificazione e la tempistica legislativa possono, a mio avviso, migliorare solo a partire da un presupposto, che porta lontano: che l'esercizio del potere legislativo si sposti sempre più verso il Governo. O accettiamo questo punto di partenza oppure non c'e' soluzione al tema. Finché il Parlamento ritiene di avere la centralità in materia legislativa sarà sempre un elemento di freno alla competitività del paese, una sorta di strozzatura, perché finisce per invischiarsi in una microlegislazione che ovviamente lo intasa, gli fa perdere il senso del suo ruolo e rende sempre più complicato e disordinato il varo delle leggi. Finché rimarrà caricato di norme e contronorme a garanzia di questo suo ruolo non c'è nulla da fare. (Oltretutto, un ruolo presunto perché proprio le farraginosità di funzionamento producono spontaneamente la perdita di centralità). Oggi dobbiamo pensare ad un Parlamento che sempre più dia gli indirizzi e sempre più indichi le linee fondamentali di intervento che il Governo deve seguire, lasciando a quest'ultimo la libertà di riempire le caselle, indicate con precisione, e controllando poi come l'esecutivo abbia tradotto le indicazioni parlamentari in atti definitivi. Ma e' proprio ciò che il nostro Parlamento non sa fare (il che chiama anche in causa il modo in cui vengono costruiti i gruppi parlamentari - tutti).
L'argomento della semplificazione legislativa apre un mare magnum che e' troppo semplicistico (anche se giustificato dal momento elettorale) risolvere sbandierando numeri sulle leggi da sopprimere.
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